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基于綠色發展目標的油田土地綜合整治

时间:2020-05-03     作者:中國土地【转载】   来自:中國土地

土地是油田發展的載體,是重要的生產要素之一。從地域分布特點看,油田屬于典型的礦區,一般分布在遠離城市的農村區域,部分與城市接壤或位于城鄉接合部。近年來,大慶基于油田土地利用的現狀,堅持以綠色發展理念為導向,創新土地整治方式,在整治中改善生態、促進生產,推進企業的可持續發展和綠色轉型。

大慶油田土地利用的現狀及困擾

油田土地規模大,用地性質復雜。大慶油田現有土地已達198萬畝以上,包括劃撥土地、出讓土地和國家授權經營土地。其中既有面狀土地,如在大慶油田發現之初,黑龍江省在1963年整體劃撥的82萬畝土地;也有零散的點狀土地,如每年油氣生產建設征收使用的井場、站場等用地;還有寬度不等的線狀土地,如修建的通井路、井排路等用地。同時,由于油田用地總量大,一定程度上存在重油輕地、重用輕管、重增量輕存量等問題,且用地性質復雜,土地監管力量薄弱,難以形成全方位的監管體系。

油田土地類型多樣,區位分布復雜。大慶油田現有土地包括耕地、草地、林地、濕地、工礦倉儲、水域、交通運輸、公共設施、住宅和商服用地等多種類型。從區位分布看,大慶先有油田后成立政府,油田土地有的位于城市中心區,有的位于偏遠地帶的農田、森林附近,區位分布十分廣泛。同時,受利益驅使,油田土壤被盜頻繁,礦區地表植被嚴重破壞;油田土地被侵占現象不少,且時間跨度久遠、歷史成因復雜,部分違建形成規模后已具有社區特征,但缺乏社區功能,長期無人管理,生存環境質量差。

油田土地利用復合程度高,存在一定安全隱患。在“先生產、后生活”歷史背景下,大慶油田形成了典型的生產區中有生活區、生活區中進行生產建設的礦區發展模式,土地主要服務于油氣資源開發。油田的各種設施在地上與地下交錯縱橫,涉及井場、道路、站址、辦公樓等生產和辦公設施,以及居民住宅小區、醫院、學校等生活服務設施。

大慶油田土地綜合整治的實踐做法

大慶油田土地綜合整治是以綠色發展理念為導向,以改善生態環境和服務油田生產為落腳點,通過建立土地整治管理的長效機制,在土地整治中改善生態、促進生產,實現良性循環、可持續發展。主要包括:對生態破壞退化嚴重地區,有針對性地開展生態修復,實現生態安全和糧食安全有機結合,促進區域生態環境質量整體提升;對現有土地進行挖潛,有效騰退低效用地空間,改善局部區域臟亂差面貌,實現騰籠換鳥;通過田、水、路、林、村土地綜合整治,對土地利用結構重新調整與布局,墾造耕地,提高土地利用效率。大慶油田先后打造了6個土地整治示范區,累計治理土地達22.4平方公里。

構建組織架構,統籌實施整治工作。構建“兩級管理、專業支撐”的土地綜合整治組織架構:在總部層面,成立生態資源管理部,統籌負責土地整治的組織、指導、調度和督導工作;在油田所屬廠(分公司)層面,分別設立土地管理、綠化管理部門,發揮專業優勢,強化橫向協作配合,保證土地整治執行到位。在整治實施上,依托油田礦區服務事業部門,成立園林綠化公司,作為技術支撐和施工保障隊伍。

制定規章制度體系,確保綜合整治有據可依。優化業務流程,完善管理措施,研究制定了《拆遷管理辦法》《土地管理辦法》《土地復墾管理辦法》《綠化管理辦法》《土地責任區管理辦法》,形成了“拆遷、整治、綠化、利用、監查”一體化的規章制度體系,規范地面設施拆遷程序和補償機制,明確土地綜合整治的管理措施及實施路徑,優化油田土地的利用與管理機制,落實生態治理步驟、措施及效果,確保土地綜合整治有章可循、有據可依。

暢通資金籌措渠道,形成多途徑的資金保障體系。通過以“保投資、籌成本、列項目、利用創”四項措施,形成多途徑的資金保障體系。其中,保投資指明確與油氣生產建設關聯的土地整治項目的投資渠道,優先保障資金費用;籌成本指將整治項目以財務成本費用方式進行列支;列項目指每年確定若干項重點整治項目,按項目方式給予資金保障;利用創就是通過拆遷、棄土等廢舊材料的再利用,創收一部分資金,最終通過多渠道籌措資金,推進土地整治有序實施。

堅持規劃引領,科學制定整治規劃和方案。開展土地整治,首要做好規劃設計,大慶開展了油田土地現狀普查、現存地面違章建筑詳查,編制油田土地拆遷整治規劃,圍繞油氣生產建設,強化集約節約和生態保護,形成“一本規劃、一張藍圖”;同時,強化土地整治方案設計,根據土壤環境條件,因地制宜地確定整治方向,實現“一區域一方案,一品種一配方”,依托油田土地上已建道路、水渠等設施,優化山、水、田、林、湖、村等土地綜合整治內容,嚴把設計方案審查關,嚴格按方案投資,實現土地綜合整治的科學有效。

嚴格過程管控,確保土地整治高質量推進。一是嚴把拆遷關,堅持“先易后難、循序漸進、穩步推進”的原則,依靠政府、陽光操作,確保違章建筑高質量拆除,在依法合規的前提下,保障相關權益人的利益。二是嚴把整治材料關,對土地綜合整治要換填的土壤、使用的苗木等,進行篩選比對,確保使用最適合的材料,如:根據大慶地區土壤鹽堿含量高的問題,優選出了耐鹽堿的銀中楊、糖槭等苗木品種,提高成活率和適應性。三是嚴把施工關,嚴格執行設計方案,按照時間節點,倒排工期、倒逼進度,并通過要點培訓、技術交底、規范標尺、整改提高等措施,形成管理閉環。

堅持管理創新,實現土地綜合整治的全鏈條優化。實行土地綜合整治工作的全鏈條優化,將以往多道工序、分頭實施的建筑拆遷、土地平整、生態修復等業務,整合為一項內容,進行一體化實施,做到無縫銜接;土地綜合整治涉及的規劃設計、建筑拆遷、項目施工、生態修復、保護監管、組織保障等節點,發揮人員、組織和機制協同機制,明確權責邊界,細化任務措施,縮短項目建設周期;充分利用油田自有閑置機械設備和統購原材料成本低的優勢,并將違建拆遷產生的廢舊材料,用于道路修建或低洼地回填,降低項目實施成本。

相關思考與啟示

土地綜合整治讓油田企業實現了多贏。通過土地綜合整治,油田企業既騰挪出了油氣項目建設所需的空間,新增了耕地,也改善了區域生態環境,排除了相關安全隱患,保障了國家能源安全。但實施中也存在一些難題和困擾:一是新增耕地質量提升難,大慶地區土壤鹽堿含量高,提升耕地質量、提高糧食產能,需要投入更多成本,須不斷完善土壤改良的技術和措施;二是土地整治監管難,與政府主導項目相比,油田地區相關專業人才匱乏,難以進行全方位跟蹤管理與技術指導,實施效果與預期有差距;三是項目驗收把控難,當前的項目驗收都是參照政府投資模式進行,未能充分考慮到企業自行實施的特點和優勢,應建立企業投資土地整治項目的驗收辦法,簡化驗收程序和要件資料,調動企業積極性。

土地綜合整治是資源型地區轉型發展的重要平臺。隨著油氣的開采和使用不斷推進,化石能源終會枯竭。作為資源型企業,大慶油田要提早謀劃,研究轉型方式和途徑;而作為資源型城市,大慶市也面臨城市轉型發展的壓力。只有充分發揮土地綜合整治的平臺作用,為區域發展提早謀得發展空間,提前改善區域生態環境,提升區域的土地價值,才能更好地支撐城市和企業的轉型發展。同時,地方政府和油田企業應有“一盤棋”思想,土地綜合整治應與當地的經濟社會發展規劃、區域產業發展方向等相銜接,協同推進,助推企地共建共贏。

土地綜合整治要發揮企業優勢,擴大整治后的綜合效益。油田企業的綜合實力相對較強,自行組織實施土地綜合整治,在資金、組織等方面有一定優勢,但目前還處于“單邊作戰”狀態,整治規模相對不大,與政府及業務主管部門的對接不夠。油田企業應逐步擴大整治規模,實現由點狀、局部區域向面狀、全域范圍的轉變,形成規模效應,并將整治土地交由政府部門終驗,實現給予確認耕地占補平衡指標、解決建設用地指標等目標,進一步顯化土地整治的價值。


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